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德國行政程序法之形成現狀與展望.pdf 15頁

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環球評論 德國行政程序法之形成、現狀與展望 【德】弗朗茨-約瑟夫 ·派納   內容提要:行政程序法服務于憲法中的基本性規定,同時擔負有實現行政效率的功 能。聯邦立法者最初所追求的目標是制定一部統一的行政程序法,即以一部統一的法律 對聯邦、各州以及其他行政機關的行政程序作出規定。然而從立法結果上來說,立法者的 上述目標并未達成,聯邦行政程序法僅僅實現了行政程序的部分法典化,其根本的原因在 于行政機關所擁有的行為方式是多種多樣的,無法對之作出統一完整的規定。聯邦行政 程序法實施至今已有近40年之久,在此期間許多具體問題都已經被行政法院所解決。實 踐中在兩類案件中曾出現了困難,其一是所謂混合合同的法律性質問題,其二是關于說明 理由的規定與理由的遲延。此外,在特定領域中也形成了一些新的包含有程序性規范的 法律。如果可以參照德國已有的其他法典,對程序性法律進行整合,可以避免出現較大的 法律分化,也可以清除許多重復規范,但這一做法是否可以實現卻是值得懷疑的。 關鍵詞:行政程序 法典化 基本法 【德】弗朗茨-約瑟夫 ·派納,德國法蘭克福大學法學院教授。 一 形成:基點 (一)基本法上的規定 聯邦德國的行政結構極其復雜,其中最為重要的原因在于國家由聯邦與 16個州組 成,且各州都具備國家的性質。因此,全國共有17個自成體系的行政系統。與此同時,行 政機關的種類之多是難以計數的。由于行政結構的復雜性,基于這一結構所形成的憲法 具有同等程度的復雜性。行政程序法與基本法的關系是從屬于行政法與憲法關系的,作 為行政法的一個重要組成部分,行政程序法也是“具體化了的憲法(konkretisiertesVerfas 〔1〕 sungsrecht)”。 對行政程序法的解釋和適用必須在憲法規定的框架內進行,并取決于  此文系作者專投本刊首發。譯者:劉飛,中國政法大學教授。 〔1〕 Werner,VerwaltungsrechtalskonkretisiertesVerfassungsrecht,DVBl.1959,527ff. ·112· 德國行政程序法之形成、現狀與展望 憲法所確定的立法思想。換言之,聯邦與各州憲法的基本規范對于行政程序法中的規范 所起到的是決定性的作用,而行政程序法中的規定相對于憲法規范來說起到的是服務性 的功能。通常認為,憲法關于行政程序的基本性規定主要體現在以下三個方面: 1.憲法性的基本原則和制度 基本法中規定的重要原則與制度有:尊重與保護人的尊嚴、法治國原則、社會福利國 家原則、公民在法律面前平等原則、民主原則、權力分立原則、行政有效與效率原則、對基 本權利的有效保護原則以及保障法定救濟途徑原則等。如何對行政程序進行設定與規范 才能實現這些原則,立法者應為此而設定哪些規則(而不是由行政機關自行確定這些規 則)以及在何種規范強度上設置這些規則,都是立法時應當考慮的對行政程序的原則性 規定。其中,對于行政程序來說尤其重要的是法治國原則,該原則確定了行政合法性原則、 捍衛權利原則、法律安全原則與信任保護原則,這些原則均應在行政程序法中得以體現。 2.通過程序對基本權利進行保護 憲法對公民基本權利的規定可以大體分為實體的基本權利與程序的基本權利。通說 認為,憲法對于這兩種基本權利的保護都直接作用于行政程序法。在對基本權利進行保 護上,立法者應自行確定行政程序的內容、形成、解釋和適用以及其范圍和程度。就行政 程序來說,不僅由行政機關作出的決定應該與基本權利的規定相協調,而且行政機關作出 〔2〕 決定所適用的程序也應被設置為是能夠適應于基本權利所提供的有效保護的要求的。 3.憲法上的程序保障 盡管憲法對行政程序法有上述兩方面的影響,直接通過憲法確定的對行政程序的要 求僅局限于基于憲法基本原則以及對基本權利進行保護所必要的一些基本性要求。如果 行政程序法以及其他法規對行政程序的規定不在這些所謂的基本性要求的范圍之內,則 其并非為憲法所提供的程序保障。在后一種情況下,立法者可以自行確定程序性規范。 然而,服務于憲法中的上述基本性規定,卻并不

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